Главная страница / Аналитический центр / Юридический комитет / Новый закон о науке

Рассмотрение проекта федерального закона
«О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации»

Структура раздела:

Начиная с 2016 года, Министерством образования и науки Российской Федерации, а в настоящее время Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, ведется работа над проектом нового федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации», который должен заменить действующий с 1996 года Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике».

Для Технологической платформы разработка и принятие данного закона имеют особое значение, так как в состав нашей Ассоциации входит большое количество научных организаций и высших учебных заведений, а также производственных, конструкторских, сервисных, эксплуатационных и других организаций, заинтересованных в развитии научной и инновационной деятельности. Для нас очень важно обеспечить высокое качество законопроекта с тем, чтобы новый закон стал основой для дальнейшего развития российской науки и технологий; послужил стимулом для повышения эффективности научной, научно-технической и инновационной деятельности; обеспечил практические механизмы достижения национальных целей и решения стратегических задач, поставленных Президентом Российской Федерации.

Представители Технологической платформы принимали активное участие в обсуждении проекта закона, которое проходило в 2017 году, в т.ч. в рамках деятельности Экспертного совета по нормативно-правовому обеспечению развития прикладной науки и внедрению инновационных технологий при Комитете Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству.

* * * * *

3 августа 2018 г. состоялась встреча представителей Технологической платформы с заместителем руководителя аппарата Комитета Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации по науке, образованию и культуре М.В. Яковлевой, на которой были рассмотрены вопросы дальнейшего прохождения и согласования законопроекта, а также сотрудничества Технологической платформы с Советом Федерации по данному направлению.

Согласно имеющейся информации, рассмотрение законопроекта в Правительстве Российской Федерации было временно приостановлено в связи с реорганизацией бывшего Министерства образования и науки Российской Федерации и созданием нового Министерства науки и высшего образования Российской Федерации. После формирования состава нового Министерства и начала его полноценного функционирования работа над законопроектом будет продолжена.

В соответствии с информацией, представленной на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов, стадия общественного обсуждения проекта закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» завершилась 28 сентября 2017 г. (https://regulation.gov.ru/projects#npa=69845).

19 февраля 2018 г. на сайте Совета Федерации размещен текст законопроекта:

http://council.gov.ru/media/files/e9MQ3cAUlDG8JLcnoWGxEWXIC54qfSFA.pdf

По договоренности с коллегами из Совета Федерации, после появления новой редакции проекта закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» он будет направлен в Технологическую платформу, и у нас будет возможность рассмотреть и выразить свое мнение по содержанию актуальной редакции законопроекта.

Экспертное обсуждение «Нового закона о науке» в 2017 году

13 июня 2017 г. в Государственной Думе Российской Федерации состоялось заседание Экспертного совета по нормативно-правовому обеспечению развития прикладной науки и внедрению инновационных технологий при Комитете по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству, посвященное рассмотрению проекта федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации».

Основной темой заседания было рассмотрение проекта закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации». Согласно концепции законопроекта, новый закон должен заменить действующий Федеральный закон от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» и на современной уровне комплексно урегулировать основные вопросы развития научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации (первое обсуждение законопроекта о научной и инновационной деятельности проходило 26 апреля 2017 г. на заседании Экспертного совета при Комитете по образованию и науке Госдумы РФ). На заседании были представлены федеральные органы законодательной и исполнительной власти, ведущие научные организации, профессиональные объединения (союзы). Наряду с другими участниками, был приглашен представитель нашей Технологической платформы – Председатель Правления А.А. Ким.

В процессе обсуждения законопроекта выявился ряд вопросов, имеющих, на наш взгляд, принципиальное значение, в т.ч. для организаций - участников Технологической платформы, и требующих особого внимания.

Так, Директор Департамента науки и технологий Минобрнауки России С.Ю. Матвеев отметил, что при работе над проектом закона поступает много предложений зафиксировать в нем объемы финансирования исследований и разработок, инфраструктуру и налоговую политику в отношении научных исследований и практического освоения результатов. – В этом законопроекте этим регуляторным нормам, конечно, не место, для этого есть бюджет, Бюджетный, Налоговый и Гражданский кодексы Российской Федерации, но все те объекты, которые потом будут финансироваться, регулироваться и управляться государством, должны быть зафиксированы в этом законопроекте, чтобы потом появились госпрограммы или налоговые льготы для их поддержки, – сказал С.Ю. Матвеев. Он подчеркнул, что к списку таких объектов нужно относиться очень внимательно.

Во-вторых, как справедливо отметил Генеральный директор ФГБУ «НИЦ «Институт имени Н.Е. Жуковского» А.В. Дутов, нужно понять, что новый закон принесет промышленности, насколько его принятие будет способствовать увеличению валового внутреннего продукта и развитию экономики Российской Федерации. В связи с этим, на наш взгляд, очень важно обеспечить адекватное финансирование научных исследований, чему посвящена Глава 8 (ст. 75-78), а также статья 17 законопроекта, в которой говорится о формировании общественного заказа на осуществление научной, научно-технической и инновационной деятельности и его включении в федеральный закон о федеральном бюджете. Также, А.В. Дутов обратил внимание на необходимость субсидирования содержания научно-экспериментальных установок (в противном случае данные расходы ложатся на эксплуатирующие их организации и при неполной загрузке значительно увеличивают стоимость оказываемых услуг) и защиты национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международного научно-технического сотрудничества (в текущей редакции законопроекта данный вопрос не рассматривается).

Заместитель директора ФГБУ «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт» по научной работе Р.А. Санду поднял важный вопрос о приоритетах научно-технологического развития, на основании которых формируется общественный заказ на осуществление научной, научно-технической и инновационной деятельности. В текущей редакции нормы, посвященные порядку формирования приоритетов научно-технологического развития, их реализации и актуализации, содержатся в статье 14 законопроекта.

При обсуждении предложений Федерального агентства научных организаций Начальник Управления развития программ и проектов М.Ю. Дьяченко поднял вопрос о деятельности малых инновационных предприятий, создаваемых субъектами научной, научно-технической и инновационной деятельности, а также об управлении правами на результаты интеллектуальной деятельности. Возникшая дискуссия показала, что данные вопросы требуют более внимательного и глубокого рассмотрения.

Президент Национальной Палаты инженеров И.В. Мещерин предложил включить в закон о науке положения об инжиниринговой деятельности и ее взаимосвязи с научной, научно-технической и инновационной деятельностью, аргументируя это тем, что именно инжиниринговая деятельность обеспечивает внедрение и практическое применение результатов перспективных исследований и разработок. Однако данное предложение не встретило адекватной поддержки со стороны участников заседания.

Участникам заседания было предложено еще раз внимательно ознакомиться с текстом законопроекта и направить свои замечания и предложения в срок до 27 июня 2017 г.

Просим экспертов ознакомиться с текущей редакцией проекта закона и обратить особое внимание на статью 60 законопроекта, посвященную технологическим платформам. К числу вопросов, требующих обсуждения, на наш взгляд, относятся:

• юридическая (правовая) возможность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации участвовать в создании технологических платформ (как некоммерческих организаций);
• необходимость установления требований к технологическим платформам (состав участников; принципы функционирования; наличие согласованных с федеральными органами исполнительной власти процедур и форм инициирования проектов, предлагаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета);
• механизмы финансирования деятельности технологических платформ.

ТЕКУЩАЯ РЕДАКЦИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА

* * * * *

30 июня 2017 г. Предложения Технологической платформы «Авиационная мобильность и авиационные технологии» по корректировке проекта закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» были направлены Первому заместителю Председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству В.К. Гартунгу и в Экспертный совет по нормативно-правовому обеспечению развития прикладной науки и внедрению инновационных технологий, действующий при Комитете. Благодарим организации и экспертов, принявших участие в рассмотрении законопроекта, и представляем основные наши основные замечания и предложения:

1. В тексте законопроекта содержится и используется понятие «проект полного цикла» (ст. 2, 4, 5, 12, 14, 15, 17, 18, 20, 23, 49, 62, 67), определенное как «комплекс скоординированных научных, научно-технических и инновационных проектов, включающих в себя все виды научных исследований и инновационную деятельность, направленных на создание инновационной продукции (товаров, услуг) и мер, обеспечивающих формирование и (или) расширение рынка такой продукции (товаров, услуг)» (ст. 2). На наш взгляд, подобного рода проекты не могут быть заранее определены (сформированы), так как имеется существенная неопределенность в результатах фундаментальных и поисковых научных исследований, а также прикладных научных исследований (по крайней мере, на ранних стадиях технологической готовности), которые могли бы позволить обоснованно утверждать о возможности создания конечной продукции (работ, услуг), или внедрения новых (улучшенных) способов их производства (выполнения, оказания), и соответственно о формировании проектов «полного цикла». Поэтому утверждение (или предложение) о формировании или наличии так называемого «проекта полного цикла» – это либо заведомо некорректное утверждение (если все-таки реально подразумевается проведение в рамках проекта фундаментальных или поисковых исследований), либо в действительности речь идет о проектах, в которых начальные стадии исследований и разработок уже пройдены, и планируется использовать уже имеющиеся (ранее полученные) результаты интеллектуальной деятельности, позволяющие рассчитывать на создание готового продукта (работы, услуги) или технологии. Таким образом, предлагаем понятие «проект полного цикла» из текста законопроекта исключить, ограничившись имеющимися в проекте закона понятиями «научно-исследовательский (научный) проект», «научно-технический проект» и «инновационный проект».

2. В тексте законопроекта содержится и используется понятие «инфраструктура научной, научно-технической и инновационной деятельности», определенное как «субъекты инфраструктуры научной, научно-технической, инновационной деятельности, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, основной целью деятельности которых является финансовое и организационное обеспечение инновационной деятельности, а также научной, научно-технической деятельности в части, необходимой для осуществления инноваций» (ст. 2), под которым понимаются различные субъекты научной, научно-технической и инновационной деятельности (фонды поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности; фонды целевого капитала; институты развития, венчурные фонды; ст. 2, 4, 5, 8, 46, 49, 64-67, 72). Одновременно с этим, в тексте законопроекта под инфраструктурой научной, научно-технической и инновационной деятельности во многих случаях также понимаются объекты научной, научно-технической и инновационной деятельности (научное и технологическое оборудование; ст. 9, 29, 46, 51, 56-58, 68, 72). На наш взгляд, такое двухсмысленное использование одного понятия создает существенную неопределенность в правовом регулировании и может вызвать сложности в дальнейшем правоприменении. В связи с этим, предлагается ввести в тексте законопроекта отдельное (самостоятельное) определение понятия «объекты научной, научно-технической и инновационной деятельности» и уточнить содержание статей 9, 29, 46, 51, 56-58, 68 и 72.

3. В тексте законопроекта не определена роль бизнеса (промышленности) при осуществлении планирования и прогнозирования в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности (ст. 10-17). Кроме того, положения о планировании и прогнозировании в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, содержащиеся в тексте законопроекта (ст. 10-17), не соответствуют Федеральному закону от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так как не разделяют между собой: а) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания; б) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования; и в) документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования. Предлагается уточнить содержание ст. 10-17 проекта закона с учетом положений Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

4. В статье 60 проекта закона указано, что «технологическая платформа создается хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образовательными организациями высшего профессионального образования, а также научными организациями... Технологическая платформа создается в форме некоммерческой организации…». Вызывает сомнение юридическая (правовая) возможность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации участвовать в создании технологических платформ (выступать в качестве учредителей/членов соответствующих некоммерческих организаций). Предлагается внести соответствующие изменения в статью 60 проекта закона.

Также в проекте закона отсутствуют какие-либо требования к технологическим платформам. В целях повышения эффективности деятельности технологических платформ предлагается, наряду с порядком формирования и ведения перечня технологических платформ, к полномочиям Правительства Российской Федерации отнести установление требований к технологическим платформам, а также порядка их участия в реализации государственных и федеральных целевых программ, взаимодействия с государственными фондами поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности и другими институтами развития, внеся соответствующие изменения в статьи 5 и 60 проекта закона.

В целях повышения эффективности деятельности технологических платформ предлагается предусмотреть возможность предоставления субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку деятельности технологических платформ, внеся соответствующие изменения в статьи 5 и 60 проекта закона.

Также, хотелось бы обратить внимание на предложения ТП «Авиационная мобильность и авиационные технологии» по требованиям к технологическим платформам, выполнение которых должно обеспечивать их участие в реализации государственных и федеральных целевых программ, деятельности государственными фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности и институтов развития, представленные на мероприятиях и совещаниях, состоявшихся в ноябре-декабре 2016 г., основными из которых являются:

1. Равное (пропорциональное) представительство бизнеса (включая производственные, конструкторские, инжиниринговые, сервисные и прочие коммерческие организации) и науки (включая отраслевые институты, институты Российской академии наук, высшие учебные заведения) в составе органов управления и экспертных органов платформы, максимально широкое участие в рассмотрении (оценке) проектов платформ независимых экспертов (прежде всего, потенциальных потребителей результатов перспективных исследований и разработок);
2. Регулярное обновление (актуализация) стратегических программ исследований и разработок технологических платформ и их своевременное (до начала процедуры формирования тематик конкурсных лотов) представление в соответствующие федеральные органы исполнительной власти и институты развития;
3. Одобрение (валидация) процедур формирования, отбора и включения направлений работ (проектов) в стратегические программы исследований и разработок технологических платформ со стороны профильных федеральных органов исполнительной власти и институтов развития;
4. Соответствие рекомендуемых технологическими платформами для формирования тематик (проектов) направлений работ требованиям, предъявляемым федеральными органами исполнительной власти и институтами развития, и обеспечение их простой и однозначной «трансляции» в конкурсную документацию;
5. Ответственность технологических платформ за привлечение необходимого внебюджетного софинансирования, результаты выполненных работ и достижение плановых (заявленных) показателей.

5. Предлагаем также поддержать предложения Генерального директора ФГБУ «НИЦ «Институт имени Н.Е. Жуковского» А.В. Дутова о необходимости государственного субсидирования содержания научно-экспериментальных установок и защиты национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международного научно-технического сотрудничества, внеся соответствующие изменения в статьи 8 и 56-58 проекта закона.

Дополнительно поступили предложения, представленные:

1) АО «РПКБ» (АО «Концерн Радиоэлектронные технологии»; автор – Директор Учебно-научного центра АО «РПКБ» А.В. Бабиченко). Данные замечания и предложения, которые были согласованы с Заместителем Генерального директора по НИОКР бортового оборудования - генеральным конструктором АО «Концерн Радиоэлектронные технологии» Г.И. Джанджгавой, касаются практически всего текста законопроекта и направлены на обеспечение системности и эффективности закладываемых в него правовых норм;

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ЭКСПЕРТОВ

2) ФГУП «ЦАГИ» (Начальник отдела подготовки инвестиционных программ А.В. Харис). Данные комментарии и предложения касаются 2-х, на наш взгляд, достаточно важных моментов:

1. общих принципов и подходов к государственному финансированию (субсидированию) научных исследований и разработок;
2. непосредственного включения в число целей технологических платформ осуществление функций инициаторов общественного заказа на осуществление научной, научно-технической и инновационной деятельности.

A. В проекте закона (ст. 76, п. 2) сформулированы общие подходы (принципы) финансирования различных видов научных исследований (фундаментальных, поисковых, прикладных),  в качестве которых установлено, что финансирование фундаментальных и поисковых исследований осуществляется преимущественно за счет средств федерального бюджета, а также средств фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, фондов целевого капитала; а финансирование прикладных исследований и экспериментальных разработок осуществляется преимущественно за счет средств юридических лиц, осуществляющих дальнейшее практическое применение полученных результатов, а также за счет средств фондов поддержки научной, научно-технической, инновационной деятельности, институтов развития.

На практике такой подход очень часто приводит к злоупотреблениям и неэффективности расходования бюджетных средств, так как четких границ между видами научных исследований не существует, а заказчики (в случае бюджетного финансирования), как правило, не обладают необходимыми компетенциями для адекватной оценки результатов выполненных работ.

В связи с этим предлагается в законе не фиксировать преимущественный характер финансирования тех или иных видов научных исследований, а установить конкретные типы организаций и (или) виды деятельности, которые подлежат финансированию (субсидированию) из государственного бюджета.

На наш взгляд, государственному финансированию (субсидированию), в первую очередь, должны подлежать расходы на содержание объектов экспериментальной базы, необходимых для осуществления государственных функций (в случае авиастроения – это уникальные научно-экспериментальные установки, необходимые для разработки авиационной техники на ранних стадиях технологической готовности, и проведения сертификационных испытаний продукции, создаваемой за счет средств государственного бюджета).

B. В соответствии с проектом федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации» основным механизмом государственного финансирования (стимулирования) научной, научно-технической и инновационной деятельности является система общественного заказа на осуществление научной, научно-технической и инновационной деятельности (далее также – общественный заказ), формирование, организация выполнения и финансирование которого относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности (ст. 4, 5, 9, 14). Порядок формирования общественного заказа, включая порядок направления предложений инициаторов общественного заказа, устанавливается Правительством Российской Федерации (ст. 17, п. 3).

В качестве инициаторов общественного заказа определены «субъекты, осуществляющие научную, научно-техническую, инновационную деятельность и формирующие предложения по тематике проектов в составе общественного заказа, а также проектов национальной технологической инициативы» (ст. 2, пп. 16).

В то же время, проектом закона в качестве основных целей деятельности технологических платформ, создаваемых хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образовательными организациями высшего профессионального образования, а также научными организациями – лидерами в соответствующих отраслях наук, установлены:

• организация совместной работы по созданию концепций будущих продуктов (услуг), технологий, необходимых для соответствующего развития существующих отраслей экономики;
• формирование тематик исследований и разработок;
• выработка планов по практическому освоению полученных результатов;
• координации деятельности по опережающей подготовке специалистов;
• консолидации бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• выполнение функций инициатора и (или) заказчика научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. 60,      п. 1);

то есть фактически технологические платформы определены в качестве инициаторов общественного заказа. Однако, напрямую в тексте закона этого не установлено.

Для избежания неоднозначного толкования и применения правовых норм предлагается внести изменения (дополнения) в п. 1 ст. 60 проекта закона, предусматривающие в качестве одной из целей технологических платформ осуществление функций инициатора общественного заказа на осуществление научной, научно-технической и инновационной деятельности.

Данные предложения были дополнительно направлены в Экспертный совет по нормативно-правовому обеспечению развития прикладной науки и внедрению инновационных технологий при Комитете Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству.

Технологическая платформа планирует и далее участвовать в доработке и согласовании проекта федерального закона «О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации». По имеющейся у нас информации, официальное рассмотрение проекта закона начнется до конца 2017 года.